Desgaste político e relação cada vez mais tensa com a base aliada no Congresso levaram o governo Dilma a abrir o cofre para apaziguar os ânimos dos aliados ao longo do primeiro mandato. Apoiada na conjuntura favorável de quando assumiu o Executivo pela primeira vez, em 2011, a petista chegou a barrar a liberação de emendas dos aliados e reduzir o ritmo de criação de cargos comissionados em relação ao governo Lula, mas essa fase durou pouco. O empenho de emendas, por exemplo, voltou, em 2014, aos mesmos níveis do fim da gestão Lula, com a liberação de pouco mais de R$ 818 milhões para parlamentares da base (em valores atualizados). Ao longo do primeiro mandato, Dilma ainda criou 12.170 cargos e funções comissionadas na folha de pagamento do governo federal, o que representa um aumento de 14% no período. Agora, apesar do discurso de austeridade e da recessão que bate às portas do país, os gastos com a base devem continuar a crescer. 

As perspectivas não são boas. Pouco antes do carnaval, o presidente da Câmara, Eduardo Cunha (PMDB-RJ), pautou e aprovou, em segundo turno, a PEC do Orçamento Impositivo, que obriga o governo a empenhar um percentual de tudo que os parlamentares apresentam em emendas. Outra promessa de campanha de Cunha, a de assegurar o empenho das emendas de bancada, impactaria o Orçamento em mais R$ 2,4 bilhões, segundo estimativa da Consultoria de Orçamento da Câmara (Conof ). Esse projeto ainda falta ser votado. 

A liberação de emendas ao longo do governo Dilma seguiu a escalada das rebeliões, das derrotas e das traições sofridas pela chefe do Executivo no Congresso. Em relação a 2011, o empenho de emendas da base aumentou 285,8% em 2014. Quando comparado a 2012, último ano sem a prática do “orçamento impositivo” costurado pelo ex-presidente da Câmara Henrique Eduardo Alves (PMDB-RN), o crescimento foi de 36,3%. O levantamento é da consultoria de orçamento do DEM, com base no Siafi. “O governo, há muito, se sustenta na base do fisiologismo e da barganha. E a tendência é de que esse comportamento se agrave agora que a popularidade da presidente está em baixa. Vai ter que lançar mão dos agrados e de outros expedientes pouco republicanos, com uma frequência ainda maior, para segurar a base”, alfineta o líder do partido na Câmara, Mendonça Filho (PE). 

Parlamentares da base discordam. “Emenda não é custo. Vamos ser justos. Emenda não é custo da base, é parte do trabalho do parlamentar, que está constantemente em contato com os municípios mais carentes do país, que conhece as necessidades e que aloca os recursos. Os parlamentares de oposição apresentam emendas de igual valor”, diz o deputado Lúcio Vieira Lima (PMDB-BA). “Quanto aos cargos, isso, a meu ver, é normal. Em todo lugar do mundo é assim, não só no Brasil. Você faz campanha, apoia o governo e depois tem que ocupar os espaços para poder formular e implementar as políticas públicas. Eu digo isso com tranquilidade, porque sou do PMDB, mas me considero independente, não tenho ninguém indicado”, completa. 

Margem de manobra 

Segundo Antonio Augusto de Queiroz, sociólogo e diretor do Departamento Intersindical de Assessoria Parlamentar (Diap), “o governo tem, em geral, três recursos de poder para coagir a base: compartilhar a gestão, nomeando pessoas ligadas aos parlamentares e partidos; negociar o conteúdo das políticas públicas, o que ele raramente faz; e a liberação de recursos do Orçamento, por meio das emendas. A emenda é um dos recursos que existem para apaziguar as resistências da base”. Apesar de o Orçamento Impositivo transferir ao Legislativo um pouco da força de barganha do Executivo, Queiroz acredita que o Planalto “ainda terá alguma margem de manobra”. 

No processo orçamentário, o empenho é uma espécie de sinal verde do Executivo para que os recursos das emendas possam ser repassados pelo Tesouro aos estados, municípios, ONGs e outras pessoas jurídicas. O pagamento, porém, depende de alguns fatores. No ano passado, o governo pagou efetivamente R$ 146 milhões de emendas do Congresso, segundo a Conof. Uma parte importante dos recursos acaba inscrita nos chamados “restos a pagar”, e é quitada nos anos seguintes. 

Colaborou Ivan Iunes